Bestuurlijke boete ACM vernietigd voor veilinghandelaren: hoe zit het?

Een gevoelige slag voor de Autoriteit Consument en Markt (ACM), die een boete had opgelegd aan veilinghandelaren bij executieveilingen. Er zou gesjoemel zijn bij veilingen (kartelvorming), maar de rechter zet een dikke streep door het omvangrijke dossier waardoor de bestuurlijke boetes worden vernietigd.

Ruim 6 miljoen aan bestuurlijke boete voor 78 handelaren, maar geen een bestuurlijke boete hield stand. In sommige gevallen liep de bestuurlijke boete op tot ruim 290 duizend euro. Op 3 juli 2017 heeft de hoogste instantie een streep gezet door de miljoenenboetes van huizenhandelaren.

Boete van ACM voor kartelvorming bij de rechter

Volgens de ACM had een groep van vastgoedhandelaren artikel 6 van de Mededingingswet overtreden door op executieveilingen de prijs te manipuleren om zo tegen een zo laag mogelijke prijs een woning te kunnen kopen. De ACM voerde aan dat de handelaren op de executieveilingen een groep vormden en op die manier de prikkel wegnamen om tegen elkaar op te bieden, waarmee zij de mededinging zouden beperken.

Waar ging het in deze bestuurlijke boete zaak over?

Een korte toelichting op een executieveiling is vereist om deze ACM bestuurlijke boete te kunnen volgen. Een executieveiling kent twee fasen. De eerste fase is een veiling bij opbod (de inzetfase), gevolgd door een veiling bij afslag (de afmijnfase). In de inzetfase wordt met een vast bedrag per bieding geboden en het hoogste bod dat in die fase wordt gedaan, wordt de inzetprijs genoemd.

Als de inzetprijs is vastgesteld, start de veilingmeester met de afmijnfase. Hij of zij begint dan met een hoger bod dan de inzetprijs en roept vervolgens een steeds lager wordend bedrag. Op het moment dat in de zaak “mijn” wordt geroepen, komt de woning aan die partij toe (als de woning ook door de bank aan die persoon wordt gegund).

In de inzetfase hebben bieders in principe geen belang om te bieden. De prijs van de woning wordt namelijk pas bepaald in de afmijnfase. Om bieders een prikkel te geven om in de inzetfase toch te bieden, wordt op de executieveiling een premie van 1% uitgeloofd aan de hoogste bieder in de inzetfase. Dat wordt ook wel ‘plok’, ‘plokgeld’, ‘strijkgeld’ of ‘trekgeld’ genoemd.

Bij kartelvorming dreigt een bestuurlijke boete

Hier ging het ACM erom dat de handelaren zouden hebben samengewerkt om de inzetprijs laag te houden. Een groep bij een veiling zou zo de inzetprijs bepalen en onderling het plokgeld verdelen. Als er werd afgemijnd door een handelaar die behoorde tot de groep, werd deze handelaar volgens ACM vervolgens nog in de gelegenheid gesteld om nogmaals aan anderen te verkopen. Dit werd door ACM als een naveiling aangeduid. Anders dan bij een normale doorverkoop, deelden de handelaren op de naveiling het verschil tussen op die naveiling tot stand gekomen prijs en de officiële veilingprijs. Buitenstaanders werden daardoor benadeeld. De hiermee gegenereerde winst werd onder de groepsleden verdeeld.

Volgens de ACM werden op de executieveilingen door een groep afspraken gemaakt, zowel in de inzetfase en ook in de tweede fase.

Die afspraak had tot doel de prijs op de executieveiling zo laag mogelijk te houden. Om dat doel te bereiken, hebben de handelaren die tot de groep behoren de risico’s van onderlinge concurrentie welbewust vervangen door een vorm van samenwerking, waarbij zij direct de vrije prijsvorming op de executieveiling hebben gefrustreerd – aldus de ACM. Dat was de reden voor de ACM om een veelvoud van bestuurlijke boete op te leggen. Doordat handelaren samenwerkten, plokgeld verdeelden en de prijs kunstmatig laag hielden, zou artikel 6 van de Mededingingswet overtreden zijn.

Boeterapport ACM bij het boetebesluit: goed nalopen!

Omdat het ging om een aanzienlijke boete, is door ACM een boeterapport opgesteld. Dat rapport dateert al van 28 april 2011. Bij de rechtbank kregen de handelaren nog ongelijk. In het hoger beroep blijkt dat één van de handelaren is komen te overlijden. Om die reden overweegt het College van Beroep voor het Bedrijfsleven dat de opgelegde boete komt te vervallen. De erven van de bezwaarmaker tegen de bestuurlijke boete hebben echter aangegeven dat zij het hoger beroep wensen voort te zetten ter verkrijging van schadevergoeding. Het hoger beroep gaat daarin mee, althans er wordt aangegeven dat er nog voldoende belang is bij voortzetting van het beroep, omdat duidelijk is dat na een gunstige uitspraak er mogelijk schadevergoeding te vorderen is.

In hoger beroep wordt krachtig samengevat wat de zaak inhoudt. Zo wordt aangegeven:

“De door ACM gestelde overtreding wordt gevormd door gedragingen die (ten dele) reeds vele jaren als gebruik werden beschouwd op executieveilingen, zoals het (al dan niet in gezamenlijkheid) meebieden in de inzetfase met het enkele doel om de inzetpremie te verkrijgen, het zogenaamde ‘plokjagen’. Een belangrijk deel van de gedragingen vond niet heimelijk plaats en werd doorgaans goed geadministreerd.”

Vervolgens wordt door de hoogste instantie overwogen dat moet worden beoordeeld of het besluit van ACM op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, of het op een deugdelijke motivering berust, maar ook of ACM de wettelijke begrippen op juiste wijze heeft geïnterpreteerd en aannemelijk heeft gemaakt dat de feiten en omstandigheden aan de wettelijke voorwaarden voldoen.

Bewijsprobleem of andere fout bij boete? Bestuurlijke boete van tafel

Tegelijkertijd wordt door de hoogste instantie overwogen dat het aan de mededingingsautoriteit is om nauwkeurig bepaalde en onderling overeenstemmende bewijzen aan te voeren die het bestaan van de overtreding aantonen. Echter, eveneens wordt overwogen dat bij de beoordeling van de bewijsmiddelen juist rekening moet worden gehouden dat bij mededinging juist de activiteiten geheim worden gehouden.

ACM dossier over bestuurlijke boete niet goed op orde

De handelaren voeren tegen de bestuurlijke boete aan dat er weliswaar wel werd samengewerkt, maar niet op de manier zoals door ACM beschreven. Zo wordt door de handelaren aangevoerd dat panden inderdaad gezamenlijk worden aangekocht, maar dit wordt gedaan vanuit risicospreiding of om meer financiële armslag te hebben of omdat handelaren baat hebben bij elkaars expertise als het gekochte pand opgeknapt moet worden. Veel samenwerkingen dreven de prijs juist verder op omdat de handelaren samen een hoger bod konden doen.

De hoogste instantie bespreekt zeer uitvoerig de verschillende verklaringen over de gang van zaken op de veilingen. Daaruit komt een beeld naar voren dat er inderdaad gezamenlijk afspraken werden gemaakt en dat, op het moment dat een bieder in de zaal kwam die niet bij de groep bekend was, deze bieder werd benaderd om afspraken mee te maken. In een groot deel van de veilingen vond helemaal geen naveiling plaats.

Hoewel uit de verklaringen kan worden opgemaakt dat er in een groep werd gehandeld om zo’n laag mogelijke inzetprijs te krijgen, overweegt de hoogste instantie dat er uit de verklaringen niet kan worden opgemaakt dat er sprake was van schending van artikel 6 van de Mededingingswet. De verschillende verklaringen liepen daarvoor te veel uiteen en waren zelfs innerlijk tegenstrijdig. Volgens het College is daarbij van belang dat ACM weliswaar uitgebreid onderzoek heeft gedaan, maar ook een groot aantal veilingen heeft meegenomen in de overtreding die in het geheel niet waren ‘besmet’. In het bewijs van de geconstateerde gebreken die de boete zouden kunnen rechtvaardigen waren dus de nodige onvolkomenheden. Het College overweegt ook dat ACM gedurende de procedure voldoende herstelkansen heeft gehad, maar die niet heeft gebruikt. Daarbij acht het College van belang dat de vereiste van een nadere analyse en beoordeling van het bewijs aanzienlijke tijd in beslag zou nemen, hetgeen zich, gelet op de reeds lange duur van de procedure, niet verdraagt met artikel 6 EVRM gewaarborgde recht op berechting binnen een redelijke termijn. Eigenlijk wordt overwogen dat ACM het dossier niet goed op orde heeft en ook onvoldoende heeft gedaan om het wel op orde te krijgen, hoewel het ACM daarvoor alle gelegenheid heeft gehad. De beroepen zijn daarmee gegrond en de bestuurlijke boetes worden vernietigd.

Schadevergoeding bij vernietiging bestuurlijke boete

Om die reden komt ook nog aan bod of, en zo ja in welke mate, de handelaren schade hebben geleden die ACM moet vergoeden. Dat is de laatste stap in dit slepende dossier. In geval een besluit van een bestuursorgaan wordt vernietigd dan is het besluit doorgaans onrechtmatig en kan een gedupeerde schadevergoeding vorderen.

https://www.blenheim.nl/blog/bestuursrecht-bestuurlijke-boete