Met terugwerkende kracht regels invoeren

Met terugwerkende kracht regels invoeren is omstreden omdat het grote gevolgen kan hebben voor betrokkenen

Met terugwerkende kracht regels invoeren gebeurt in Nederland. En dat is omstreden als dat grote gevolgen heeft voor betrokkenen. De gemeente Leiden heeft bijvoorbeeld beleid ingevoerd tegen verkamering van woningen door invoering van een quotum. Met terugwerkende kracht is bepaald dat ieder woning gekocht na 1 april 2007 volledig geïsoleerd moet worden. Of een regeling die verlenging van uw rijbewijs ineens afhankelijk maakt of u de afgelopen 5 jaar een verkeersovertreding heeft begaan. Dat werk. Dit is omstreden vanwege het legaliteitsbeginsel. Je kunt niet straffen zonder geldige wettelijke bepaling.

Beleid met terugwerkende kracht invoeren

Het legaliteitsbeginsel is opgenomen in art. 89 lid 2 van de grondwet en art. 7 Evrm luidt: geen straf zonder wet. Het legaliteitsbeginsel, dat inhoudt dat overheidsinstantie slechts die bevoegdheden hebben die berusten op een voorafgaande wettelijke grondslag, strekt zich ook uit tot het bestuursrecht (regelgeving van de overheid). Uit de rechtspraak van de Raad van State volgt dat het materiële rechtszekerheidsbeginsel niet alleen inhoudt dat het geldende recht moet worden toegepast, maar ook dat aan belastende regelgeving en daarop gebaseerde besluiten geen terugwerkende kracht mag worden toegekend.

Het legaliteitsbeginsel is verwoord in artikel 89, lid 2, Grondwet, en deze tekst met name is geschreven voor het strafrecht. In arresten van 22 juni 1973 (het Fluoriderings-arrest) en 27 juni 1986 (het Methadonbrief-arrest) heeft de Hoge Raad bepaalt dat dit beginsel ook van toepassing is in het bestuursrecht. In het Fluoriderings-arrest is bepaald dat ‘ingrijpende maatregelen’, op een wettelijke grondslag moeten berusten.

In het Methadonbrief-arrest is voorts bepaald dat ‘bindende voorschriften’ van een wettelijke grondslag moeten worden voorzien. Ook daarvan is hier evident sprake. Er wordt een op grond van artikel 4:84 Awb in principe bindend voorschrift in het leven geroepen waaronder een vergunning wordt verleend. Cliënt kan bij toepassing van de beleidsregel alleen legaal de verhuur exploiteren indien hij dit voorschrift naleeft. Bij wijze van tussenconclusie kan daarmee worden gesteld dat de beleidsregel moet zijn gebaseerd op een wettelijke grondslag.

Voorbeeld beleidsregels Leiden over oude woningen met kamerverhuur

De terugwerkende kracht die van de beleidsregel uitgaat is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, nu het voor betrokkenen verstrekkende (financiële) gevolgen kan hebben en zij hierop nooit heeft kunnen anticiperen. Tegen invoering van beleidsregels is immers geen beroep mogelijk. Wel kan de regelgeving nader getoetst worden indien er een besluit is genomen gebaseerd op deze beleidsregel. Dan kan de rechter de beleidsregel buiten toepassing verklaren als sprake is van strijd met het legaliteitsbeginsel. Uit jurisprudentie van de raad van State volgt dat het materiële rechtszekerheidsbeginsel niet alleen inhoudt dat het geldende recht moet worden toegepast, maar ook dat aan belastende regelgeving en daarop gebaseerde besluiten geen terugwerkende kracht mag worden toegekend.[3] In de genoemde uitspraak is zelfs vermeld dat dit ook heeft te gelden als nieuw beleid weliswaar formeel geen terugwerkende kracht heeft, maar er de facto voor een partij wel sprake is van achteraf ten nadele van hem vastgesteld nieuw beleid.

De beleidsregel is in strijd met de uitgangspunten, die verankerd liggen in de systematiek van het Bouwbesluit en van de Woningwet, waarin onderscheid maakt voor bestaande bouw en nieuwbouw. De beleidsregel verklaart immers zware nieuwbouwvereisten van toepassing op gemeentelijke monumenten waarvan delen dateren nog van eind veertiende eeuw. Dit is evident in strijd met de systematiek van de wet en zorgt bovendien voor een ongelijkheid tussen de gemeente Leiden en omliggende gemeentes, waarin (aspirant-)verhuurders van onzelfstandige woonruimtes niet aan deze strenge bouwvoorschriften hoeven te voldoen.

Toetsing van beleid door de rechter

De toetsing door de rechter gaat als volgt: de rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift of beleidsregels kan bij wege van exceptieve toetsing wordt beoordeeld in het kader van een beroep tegen een concreet besluit, in het licht van de belangen van appellanten die hier rechtstreeks bij zijn betrokken. Volgens vaste jurisprudentie kan aan beleid of een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht worden ontzegd indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig moeten worden geacht met een hogere – algemeen verbindende – regeling dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever, en derhalve met terughoudendheid toetsend, geoordeeld moet worden dat het voorschrift een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan (zie bijv. College van Beroep voor het Bedrijfsleven, 3 juni 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BI6466).

De rechter controleert of een overheidsinstantie niet in strijd handelt met de wet en beginselen van behoorlijk bestuur. Als er beleidsregels in het spel zijn dan zal, mede afhankelijk van de beroepsgronden gekeken worden of het beleid dat van toepassing is rechtmatig is en of de toepassing van de regels niet onevenredig is. De vraag die hierbij opkomt is hoe vergaand (indringend) de rechter de beleidsregel mag toetsen zonder op de stoel van de rechter te gaan zitten.

Onverbindend verklaren van regels of buiten toepassing laten

De term ‘onverbindend’ betekent dat het wettelijke voorschrift als zodanig in strijd is met hoger recht, dat wil zeggen dat er een gebrek kleeft aan het voorschrift zelf. Gelet op een regel van hoger recht had het niet uitgevaardigd mogen worden. Omdat het voorschrift als zodanig in strijd is met hoger recht, blijft het krachteloos. De door de (materiële) wetgever bedoelde rechtsgevolgen treden niet in, omdat geen rechtmatige toepassing van het voorschrift denkbaar is. Met onverbindend verklaren wordt bedoeld dat de (civiele, bestuurs- of straf)rechter in zijn vonnis constateert dat een wettelijk voorschrift ongeldig is wegens strijd met een hogere norm. Het ‘buiten toepassing laten’ van een voorschrift daarentegen is een neutralere term. Hij geeft slechts aan, dat de rechter het voorschrift niet toepast in de concrete zaak in de hem voorgelegde casus (Citaat uit Conclusies Mr Widdershoven, 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557).

Bevoegdheid af te wijken van (nieuw) beleid

De overheid is bevoegd om af te wijken van beleid indien toepassing van beleid, en ook de wijziging daarvan, voor een belanghebbende wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zou zijn (art. 4:84 Awb; de inherente afwijkingsbevoegdheid). Los daarvan kan (nieuw) beleid ook onevenredig zijn (in strijd met art. 3:4 lid 2 ofwel het evenredigheidsbeginsel) als alle vergunninghouders onevenredig in hun belang geraakt worden in verhouding tot de met het (nieuwe) beleid beoogde doelen. Een bijzondere omstandigheid zou kunnen zijn dat bestaande situaties onevenredig zwaar getroffen worden door nieuw beleid of nieuwe voorschriften en om die reden het beleid alleen zou moeten gelden voor nieuwe vergunningen. Een advocaat zal bij de bestuursrechter kunnen bepleiten dat beleid of een verordening buiten beschouwing gelaten moet worden of onverbindend wordt verklaard. Hetzelfde geldt overigens voor een verordening die een gemeente vrij makkelijk kan vaststellen of wijzigen zonder dat een belanghebbende daar bezwaar tegen kan maken.

Nieuw beleid invoeren: overgangsregeling soms noodzakelijk

Ieder overheidsinstantie kan ingevolge art 4:81 Awb beleidsregels opstellen terzake een aan deze instantie toekomende of aan deze gedelegeerde bevoegdheid. Dergelijk beleid moet bekendgemaakt worden om gelding te hebben. Hetzelfde geldt als nieuwe regels in een algemeen verbindend voorschrift zijn opgenomen, bijvoorbeeld een verordening. Als voorzienbaar is dat nieuw beleid problemen oplevert voor bestaande situatie kan het ook nodig zijn om een overgangsregeling op te nemen in het nieuwe beleid. Bekendmaking van nieuw beleid is geen besluit waartegen een belanghebbende kan procederen. Het rechtsgevolg van het beleid treedt pas in werking als het beleid ten grondslag ligt aan een besluit dat wordt genomen en waartegen bezwaar en beroep mogelijk is.

TIPS bij beleid dat u niet vertrouwt

Als een besluit of beleid van de overheid in uw ogen onredelijk is of terugwerkende kracht heeft kijk dan of:

               • het beleid of de verordening waarop het besluit is gebaseerd gebrekkig/rechtmatig is

               • het besluit in strijd is met een of meer beginselen van behoorlijk bestuur

               • toepassing van de regels in het onderhavige geval onredelijk of onevenredige gevolgen heeft is en afwijking van het beleid op zijn plaats zou zijn.

Stel vrijblijvend je vraag over bestuursrecht aan Mark van Weeren.

Gepubliceerde Artikelen