Slecht levensgedrag: onduidelijke maatstaf voor horecabedrijven

Slecht levensgedrag, blijft het een vaag criterium of komt er met nieuw beleid licht in de duisternis? Op 18 februari 2021 is de nieuwe (concept) beleidsnotitie ‘levensgedrag en wijze van bedrijfsvoering’ behandeld in de commissie Algemene Zaken van de gemeente Amsterdam. Met deze beleidsregels geeft de burgemeester invulling aan de begrippen ‘levensgedrag’ en ‘wijze van bedrijfsvoering’ zoals opgenomen in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) Amsterdam 2008. Een onontkoombare stap. Hieronder leest u waarom. En komt er met de beleidsnotitie licht in de duisternis?

Drank- en Horecawet en criterium slecht levensgedrag

Exploitanten en leidinggevenden van alcohol schenkende horecabedrijven mogen op grond van de Drank- en Horecawet in geen opzicht van slecht levensgedrag zijn. Op grond van de APV geldt hetzelfde voor exploitanten en leidinggevenden van andere bedrijven, zoals bijvoorbeeld prostitutiebedrijven, speelgelegenheden en vechtsportwedstrijden. De eis is een uitdrukking van de bijzondere verantwoordelijkheid die exploitanten en leidinggevenden van deze bedrijven toekomt. Het niet verantwoord exploiteren van deze bedrijven kan volgens de burgemeester tot een verstoring van de openbare orde leiden of het omliggende woon- en leefklimaat nadelig beïnvloeden.

Slecht levensgedrag als grond voor intrekking of weigering horecavergunning

De termen ‘slecht levensgedrag’ en ’slechte wijze van bedrijfsvoering’ zijn vaak in gemeentelijke verordeningen opgenomen en worden gebruikt om exploitatievergunningen te weigeren of in te trekken. Verschillende lagere rechters oordeelden dat dit zonder nadere invulling in strijd is met de Dienstenrichtlijn. De Dienstenrichtlijn bepaalt namelijk dat vergunningstelsels voor diensten, zoals bijvoorbeeld horeca, moeten bestaan uit criteria die willekeurige beoordeling voorkomen. Dat betekent onder andere dat vergunningcriteria duidelijk, ondubbelzinnig, objectief en transparant moeten zijn.

Dienstenrichtlijn biedt steun aan horecaondernemer

Zo oordeelde de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam in maart 2019 dat het criterium ‘slecht levensgedrag’ in strijd is met de Dienstenrichtlijn. In de APV van Amsterdam wordt namelijk niet ingegaan op de vraag wat onder de voorwaarde van ‘levensgedrag’ moet worden verstaan en onder welke omstandigheden de vergunning hierop wordt geweigerd. Ook uit de Drank- en Horecawet volgt geen nadere omschrijving. Daarom is voor de ondernemer onvoldoende duidelijk op welke wijze het criterium ‘levensgedrag’ wordt ingevuld.

De voorzieningenrechter komt tot dezelfde conclusie als de voorzieningenrechter in Utrecht die eerder een vergelijkbare uitspraak deed. Hier kunt u meer lezen over de horecavergunning en slecht levensgedrag

Levensgedrag als weigerings- en intrekkingsgrond vergunning

Het criterium over levensgedrag komt in veel gemeentelijke APV’s voor als weigerings- en intrekkingsgrond voor vergunningen. De uitspraken hebben dan ook vergaande consequenties voor gemeenten.

De Afdeling kwam in december 2019 met een nuancering ten aanzien van het oordeel van de lagere rechters: in beginsel is het levensgedrag criterium voldoende duidelijk en objectief genoeg. Dat niet aan het vereiste wordt voldaan, zal door de burgemeester per geval moeten worden onderbouwd.

In een volgende uitspraak in september 2020 van de Afdeling komt opnieuw de APV van de gemeente Amsterdam aan de orde. Ondanks dat in de APV weinig aanknopingspunten biedt over hoe levensgedrag wordt beoordeeld, is het criterium volgens de Afdeling toch in overeenstemming met de Dienstenrichtlijn. Hierbij vindt de Afdeling de koppeling aan bepaalde ernstige strafbare feiten, zoals betrokkenheid heling en harddrugs, van belang. Ook wordt de vaste gedragslijn genoemd, om de vergunning te verlenen als er in de vijf voorafgaande jaren geen feiten hebben voorgedaan.

De Afdeling lijkt zich hier met name te concentreren op de toepassing van het criterium. Uit de toepassing zou moeten blijken of onder die omstandigheden het levensgedrag kan worden tegengeworpen. Hiermee staat niet vast dat het criterium als zodanig, zonder nadere invulling, de toets van de Dienstenrichtlijn doorstaat.

Het nieuwe (concept) beleid voor Amsterdamse horeca

De gemeente Amsterdam lijkt liever te willen voorkomen dan genezen en kiest er voor om de termen ‘levensgedrag’ en ‘wijze van bedrijfsvoering’ in de nieuwe (concept) beleidsnotitie nader in te vullen. Wanneer er precies sprake is van slecht levensgedrag wordt in de beleidsnotitie in het midden gelaten. Vanwege de diversiteit in (strafbare) feiten die hierbij een rol kunnen spelen, verbindt de burgemeester hier geen standaard criteria aan. Of er sprake is van slecht levensgedrag wordt per geval bepaald. Hetgeen neerkomt op een herhaling van de lijn van de Afdeling.

Beoordeling levensgedrag van aanvrager horecavergunning

In de beleidsnotitie zijn de volgende beoordelingsaspecten genoemd:

  • ‘Wat voor type zaak betreft het?’
  • ‘Is er sprake van een imperatieve weigeringsgrond uit het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet 1999?’
  • ‘In welke periode zijn de feiten gepleegd?’
  • ‘Wat voor type feiten betreft het?’
  • ‘Opgelegde straf’
  • ‘Leeftijd op pleegdatum en huidige leeftijd van betrokkene’
  • ‘Openbare orde sluiting op last van de burgemeester’

Bij het beoordelen van de bedrijfsvoering wordt in ieder geval gekeken naar feiten zoals genoemd in de handhavingsstrategieën en maatregelen die op grond daarvan zijn opgelegd. Daarnaast wordt gekeken naar andersoortige aspecten zoals onder het bedrijfsplan en overtredingen. Maar ook factoren die niet direct een overtreding inhouden kunnen meewegen in de beoordeling, zoals bijvoorbeeld de houding van de exploitant.

Ten aanzien van de wijze van bedrijfsvoering zijn de volgende beoordelingsaspecten genoemd:

  • ‘Wat is het aandeel van de exploitant en/of leidinggevende in de waargenomen feiten?’
  • ‘Heeft de exploitant en/of leidinggevende preventieve maatregelen getroffen om overlast en incidenten te voorkomen?’
  • ‘Hoe vaak komen er incidenten/feiten voor?’

In de bijlagen van de beleidsnotitie worden voor zowel ‘levensgedrag’ en de ‘wijze van bedrijfsvoering’ de meest relevante gedragingen en aspecten genoemd die kunnen worden meegenomen in de beoordeling.

Maatwerk nodig voor goede beoordeling levensgedrag?

Al met al zijn de termen ‘levensgedrag’ en de ‘wijze van bedrijfsvoering’ door de beleidsnotitie nader ingevuld.

De burgemeester houdt nog steeds een behoorlijke slag om de arm door te benadrukken dat elke beoordeling maatwerk is: ‘alle feiten en omstandigheden worden in samenhang en in relatie met de vergunning gewogen.’ Omdat het om maatwerk gaat, moet rekening worden gehouden met het betrekken van andere feiten en omstandigheden die niet specifiek genoemd zijn in de beleidsnotitie, maar naar oordeel van de burgemeester wel relevant kunnen zijn.

Gelet hierop zal over het betrekken van bepaalde feiten in de praktijk nog steeds worden getwist. Ook de ‘relatie met de vergunning’ zal in de praktijk tot geschillen kunnen leiden. Verkeersovertredingen bijvoorbeeld, zouden volgens mij in de toekomst niet meer als vanzelfsprekend bij de beoordeling van het levensgedrag kunnen worden betrokken.

Over de daadwerkelijke relevantie van bepaalde beoordelingsaspecten genoemd in de bijlagen zal het laatste woord nog niet zijn gezegd. Of, bijvoorbeeld, overlast van fietsen en scooters daadwerkelijk in het kader van de bedrijfsvoering gerelateerd kan worden aan de zaak, is naar mijn mening niet zeker.

Het is de vraag of het maatwerk in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn en wordt voldaan aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Meer informatie over dit onderwerp is ook te lezen in het boek ‘De strijd om schaarse vergunningen’.

Blenheim advocaten

De bestuursrechtadvocaten van Blenheim hebben ruime ervaring met het begeleiden van horecaondernemers bij vergunningsprocedures. Blenheim staat u dan ook graag terzijde met advies, het opstellen van brieven en eventuele processtukken en het begeleiden bij de diverse procedures.

Heeft u naar aanleiding van het bovenstaande vragen of wilt u actie ondernemen? Wilt u meer weten over ‘levensgedrag’, ‘de wijze van bedrijfsvoering’ en de consequenties voor uw vergunning? Is uw vergunning geweigerd, al dan niet op grond van ‘levensgedrag’ of ‘de wijze van bedrijfsvoering’? Neem dan contact op met Rieke Kramer.

Gepubliceerde Artikelen